銅陵市人民政府辦公室關于閑置和低效用地清理處置工作的實施意見2021-07-08 17:00【字號：小中大】打印  

縣、區(qū)人民政府，市政府各部門，各有關單位：

    為強化建設用地批后監(jiān)管，盤活閑置和低效存量用地，進一步提高土地利用效率，提升土地節(jié)約集約利用水平，根據(jù)《國務院關于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）、《國土資源部關于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導意見（試行）》（國土資發(fā)〔2016〕147號）和《安徽省國土資源廳關于印發(fā)促進低效建設用地再開發(fā)利用工作的意見（試行）的通知》（皖國土資〔2016〕151號）等文件精神和要求，結合我市實際，提出以下實施意見：

一、總體要求

（一）指導思想

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，牢固樹立新發(fā)展理念，貫徹落實最嚴格的節(jié)約用地制度，結合產(chǎn)業(yè)結構調整和轉型升級、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，通過清理處置閑置和低效用地，盤活存量土地，促進土地二次開發(fā)，加快土地利用方式轉變，提高土地利用率和土地利用效益，提升土地要素資源管理水平與保障能力，促進全市經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

（二）基本原則

1．依法依規(guī)，保護權益。閑置和低效用地清理處置必須事實清楚、程序合法、處置適當、適用法律法規(guī)準確。既要依法合規(guī)，又要尊重歷史，充分考慮和保護當事人的合法權益，做到公開、公平、公正。

2．以用為先，分類處置。以促進土地的重新高效利用為主要目標，根據(jù)清理出來的閑置和低效用地的宗地特性、產(chǎn)生原因和相關當事人合法權益，做到“一地一策”分類處置。

    3．實事求是，信息公開。按照調查情況和信息公開規(guī)定，實事求是公開清理處置的相關信息，實行網(wǎng)上公告、網(wǎng)上督辦。

    4．盤活存量，節(jié)約集約。對清理出來的閑置和低效用地，要按照節(jié)約集約用地原則科學制定處置方案，最大限度提高土地利用水平。

二、清理范圍和方法

（一）清理范圍

城鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)現(xiàn)狀為閑置和低效的國有建設用地。重點是土地動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)顯示的疑似閑置土地及省級以上開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)各類企業(yè)閑置和低效用地。

（二）清理方法

根據(jù)國有建設用地供應臺賬、土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)、第三次土地調查最新成果以及項目投資建設協(xié)議，采用查閱檔案資料、現(xiàn)場調查和勘測、擬定簽訂協(xié)議、通知約談等方式開展閑置和低效用地清理，徹底查清閑置和低效用地的土地使用權人、位置、范圍、面積、批準用途、開發(fā)利用現(xiàn)狀、合同履約情況、閑置和低效利用的時間及原因等情況，建立閑置和低效用地清理臺帳清單，形成閑置和低效用地“一張圖”，做到“臺帳、圖斑、實地”相一致，并依法合規(guī)、實事求是制定切實可行的處置方案。

三、認定標準和責任分工

（一）閑置土地認定標準

閑置土地是指國有建設用地使用權人依法取得土地使用權后，未經(jīng)批準，超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期未動工開發(fā)的國有建設用地。符合下列情形之一的，認定為閑置土地：?

1．國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿1年未動工開發(fā)的國有建設用地；

2．國有建設用地有償使用合同或者劃撥決定書未規(guī)定動工開發(fā)建設日期，自國有建設用地有償使用合同生效或者劃撥決定書核發(fā)之日起滿1年未動工開發(fā)建設的國有建設用地；

3．已動工開發(fā)但開發(fā)建設用地面積占應動工開發(fā)建設用地總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%，中止開發(fā)建設滿一年的國有建設用地；

已投資額、總投資額均不含國有建設用地使用權出讓價款、劃撥價款和向國家繳納的相關稅費。合同約定分期建設的，依據(jù)合同或建設周期內(nèi)用地面積和投資額、投資強度、容積率等因素核定閑置土地面積。因不可抗力或政府及有關部門的行為造成動工遲延的，經(jīng)審查屬實，該時段不計入土地閑置時間。

（二）低效用地認定標準

    低效用地是指經(jīng)第三次全國土地調查已確定為國有建設用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的存量用地，權屬清晰、不存在爭議。符合下列情形之一的，認定為低效用地：

1．已建設總面積雖然超過應動工開發(fā)建設總面積1/3以上，但宗地內(nèi)連片空閑土地超過10畝以上的產(chǎn)業(yè)用地；

2．已竣工投產(chǎn)，但在工業(yè)企業(yè)畝均效益評價中確定為C類和D類的工業(yè)用地；

3．國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地；

4．已確定實施“退二進三”的工業(yè)用地；

5．項目開工后中止開發(fā)建設連續(xù)6個月以上或項目竣工驗收后6個月以上未投產(chǎn)的工業(yè)用地；

6．不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保等要求的產(chǎn)業(yè)用地；

7．布局散亂、設施落后，規(guī)劃確定需要改造的國有建設用地。

（三）責任分工

縣區(qū)人民政府（銅陵經(jīng)開區(qū)管委會）負責轄區(qū)內(nèi)閑置土地和低效用地的清理調查工作；自然資源主管部門負責閑置土地的依法認定和處置工作；縣區(qū)人民政府（銅陵經(jīng)開區(qū)管委會）負責低效用地的認定和盤活處置工作；發(fā)改、經(jīng)信、住建、生態(tài)環(huán)境、稅務等部門根據(jù)工作職責，配合做好閑置土地和低效用地的清理處置、盤活利用等相關工作。

四、處置方式 

（一）閑置土地處置方式

1．因政府或有關部門原因造成土地閑置的，經(jīng)與土地使用權人協(xié)商，采取延長動工開發(fā)期限、調整土地用途或規(guī)劃條件、由政府安排臨時使用、協(xié)議有償收回國有建設用地使用權、置換土地等方式進行處置。因非政府或有關部門原因導致的已動工開發(fā)但開發(fā)建設用地面積占應動工開發(fā)建設用地總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%，中止開發(fā)建設滿1年的閑置土地，依照本條規(guī)定的方式處置。

（1）延長動工開發(fā)期限。簽訂補充協(xié)議，重新約定動工開發(fā)、竣工期限和違約責任。從補充協(xié)議約定的動工開發(fā)日期起，延長動工開發(fā)期限最長不得超過1年。經(jīng)批準延長動工開發(fā)期限至延長期滿后，若仍因政府及其有關部門原因導致無法動工開發(fā)的，應采取除延長動工開發(fā)期限外的其他方式進行處置；因土地使用權人自身原因仍未動工開發(fā)的，按照因土地使用權人自身原因造成土地閑置的規(guī)定處置。

（2）調整土地用途、規(guī)劃條件。按照新用途或者新規(guī)劃條件重新辦理相關用地手續(xù)，并按照新用途或者新規(guī)劃條件核算、收繳或者退還土地價款。改變用途后的土地利用必須符合國土空間規(guī)劃。

（3）由政府安排臨時使用。待原項目具備開發(fā)建設條件，國有建設用地使用權人重新開發(fā)建設。從安排臨時使用之日起，臨時使用期限最長不得超過2年。

（4）協(xié)議有償收回國有建設用地使用權?？h區(qū)人民政府（銅陵經(jīng)開區(qū)管委會）、自然資源主管部門應按規(guī)定與土地使用權人簽訂收回國有建設用地使用權協(xié)議；補償標準按照土地使用權人取得土地使用權的實際價格補償，對地上已建工程按照市場評估價值進行補償；補償費用列入財政土地出讓收支基金預算。

（5）置換土地。對已繳清土地出讓價款、落實項目資金，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的，自然資源主管部門可以為土地使用權人置換其他價值相當、用途相同的國有建設用地進行開發(fā)建設。涉及出讓土地的，應當重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地。

（6）自然資源主管部門與土地使用權人未能就處置方式協(xié)商達成一致意見的，可通過仲裁、訴訟方式變更、解除或撤銷國有建設用地使用權有償使用合同、劃撥決定書。鼓勵將“標準地”指標納入司法處置程序的存量工業(yè)用地使用權拍賣條件。

2．因土地使用權人自身原因造成土地閑置的，按照《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第53號）第十四條規(guī)定，采取征繳土地閑置費、收回國有建設用地使用權的方式進行處置。

（1）土地閑置費按照土地出讓或劃撥價款的20%征繳。無劃撥價款的，應委托地價評估機構進行評估，自然資源主管部門根據(jù)評估結果、產(chǎn)業(yè)政策和土地市場情況，集體決策確定地價，土地閑置費按所定地價的20%征繳。土地使用權人應按照《征繳土地閑置費決定書》規(guī)定的期限繳納土地閑置費，土地閑置費不得列入生產(chǎn)成本；拒不繳納的，申請人民法院強制執(zhí)行。

（2）征繳土地閑置費后仍未動工建設且又滿1年的、或未按期繳納土地閑置費且符合無償收回條件的，由自然資源主管部門報經(jīng)市、縣人民政府批準，依法無償收回國有建設用地使用權。

（3）無償收回國有建設用地使用權的，土地使用權人已繳納的土地出讓價款或劃撥價款一律不予退還；閑置土地設有抵押權的，自然資源主管部門應將《收回國有建設用地使用權決定書》抄送相關土地抵押權人。

（二）低效用地處置方式

1．自主改造。鼓勵在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，利用工業(yè)和倉儲用房興辦服務業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，涉及原劃撥土地使用權轉讓或改變用途的，經(jīng)批準可采取協(xié)議出讓方式供應。在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和不改變用途的前提下，鼓勵企業(yè)利用低效建設用地自建標準化廠房。經(jīng)批準在原用地范圍內(nèi)進行技術改造、自建標準化廠房或實施廠房改造加層增資擴產(chǎn)而提高容積率的，不再增收土地價款。

2．依法轉讓。依法取得土地使用權且用地符合轉讓條件的，可依法轉讓土地使用權。鼓勵市場主體收購相鄰多宗企業(yè)低效用地地塊，在辦理土地使用權交易手續(xù)、依法取得土地使用權證后，向自然資源主管部門申請集中開發(fā)利用，按新規(guī)劃條件重新核定出讓價款。

3．兼并重組。鼓勵有實力的企業(yè)對喪失市場前景且自身缺乏改造提升能力的企業(yè)或因經(jīng)營管理不善而陷入困境的企業(yè)實施兼并重組，推進產(chǎn)業(yè)轉型升級。

4．協(xié)商共建?？h區(qū)人民政府（銅陵經(jīng)開區(qū)管委會）或相關部門可協(xié)助建設用地使用權人引入新的投資主體，通過異地合作共建、產(chǎn)業(yè)轉移、嫁接項目等方式，提高土地利用集約化水平和經(jīng)濟社會效益。

5．協(xié)議置換。對因區(qū)域規(guī)劃調整等原因導致不適宜在原址上繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營，需要異地搬遷且符合國家產(chǎn)業(yè)政策，具有發(fā)展?jié)摿Φ捻椖浚?jīng)市、縣人民政府批準，依法收回原國有土地使用權的，可以協(xié)議方式為原土地使用權人異地置換用地，并依法給予補償，支持企業(yè)發(fā)展。

6．限期開發(fā)。對已供在建項目，凡投資強度、建設周期達不到規(guī)定要求的，縣區(qū)人民政府（銅陵經(jīng)開區(qū)管委會）對企業(yè)進行約談，簽訂補充協(xié)議，限期開發(fā)建設；對已供竣工投產(chǎn)項目，其投資強度、建筑強度、產(chǎn)出效益達不到約定要求且尚有發(fā)展?jié)摿褪袌銮熬暗?，督促企業(yè)限期追加投資，到期仍未履約的，追究其違約責任。

7．有償收回。需要收回、收購國有存量建設用地使用權的，縣區(qū)人民政府（銅陵經(jīng)開區(qū)管委會）與建設用地使用權人可通過協(xié)商以協(xié)議方式收回土地使用權，重新安排使用。同時，可根據(jù)產(chǎn)業(yè)項目布局和盤活再利用需求，將宗地內(nèi)緊鄰低效利用地塊的廠房等已建工程一并納入收回范圍。收回補償標準按照土地使用權人取得土地使用權的實際價格補償，對地上已建工程按照市場評估價值進行補償。

五、處置程序

（一）閑置土地處置程序

1．閑置土地調查

自然資源主管部門對疑似閑置土地，應當在30日內(nèi)開展調查核實，向國有建設用地使用權人發(fā)出《閑置土地調查通知書》。

土地使用權人應當在接到《閑置土地調查通知書》之日起30日內(nèi)，按照要求提供土地開發(fā)利用情況、閑置原因以及相關說明等材料。

2．閑置土地認定

經(jīng)調查核實，符合本意見規(guī)定條件，構成閑置土地的，自然資源主管部門應當向土地使用權人下達《閑置土地認定書》?！堕e置土地認定書》下達后，自然資源主管部門應當通過門戶網(wǎng)站等形式向社會公開閑置土地的位置、土地使用權人名稱、閑置時間等信息；屬于政府或者有關部門的行為導致土地閑置的，應當同時公開閑置原因，并書面告知有關政府或者相關部門。閑置土地在沒有處置完畢前，相關信息應當長期公開。閑置土地處置完畢后，應當及時撤銷相關信息。

3．分類擬定處置方案

（1）因政府和有關部門原因造成土地閑置的，自然資源主管部門會同縣區(qū)人民政府（銅陵經(jīng)開區(qū)管委會）與土地使用權人協(xié)商擬訂閑置土地處置方案。閑置土地設有抵押權的，應通知抵押權人。

（2）因土地使用權人自身行為造成土地閑置的，自然資源主管部門根據(jù)《閑置土地處置辦法》第十四條規(guī)定，擬訂閑置土地處置方案，并將閑置土地擬處置有關內(nèi)容書面告知相關抵押權人。

自然資源主管部門在依法作出征繳土地閑置費、收回國有建設用地使用權決定前，應當書面告知土地使用權人有申請聽證的權利。土地使用權人要求舉行聽證的，自然資源主管部門應當依照《國土資源聽證規(guī)定》依法組織聽證。

4．組織實施

閑置土地處置方案報市、縣人民政府批準后組織實施。國有建設用地使用權人應當自《征繳土地閑置費決定書》送達之日起30日內(nèi)，按照規(guī)定繳納土地閑置費；自《收回國有建設用地使用權決定書》送達之日起30日內(nèi)，到自然資源主管部門辦理國有建設用地使用權注銷登記，交回土地權利證書。國有建設用地使用權人對《征繳土地閑置費決定書》《收回國有建設用地使用權決定書》不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。逾期不申請行政復議、不提起行政訴訟，也不履行相關義務的，自然資源主管部門可以采取下列措施：

（1）逾期不辦理國有建設用地使用權注銷登記，不交回土地權利證書的，直接公告注銷國有建設用地使用權登記和土地權利證書；

（2）申請人民法院強制執(zhí)行。

（二）低效土地處置程序

1．縣區(qū)人民政府（銅陵經(jīng)開區(qū)管委會）與被認定為低效利用土地的企業(yè)進行約談，擬定《低效用地處置方案》。

2．對有空閑土地未開工或部分投產(chǎn)的項目下達《限期整改通知書》，與企業(yè)重新簽訂“雙向約定”，確定投資強度、稅收等約束指標。

3．對超過約定日期仍未達到整改目標的企業(yè)，縣區(qū)人民政府（銅陵經(jīng)開區(qū)管委會）依據(jù)“雙向約定”及“投資協(xié)議”收回未建土地或整體收回土地，協(xié)商不成的通過司法途徑解決。

4．對企業(yè)確實無力繼續(xù)開發(fā)建設的，可由企業(yè)直接向縣區(qū)人民政府（銅陵經(jīng)開區(qū)管委會）申請有償收回低效用地?？h區(qū)人民政府（銅陵經(jīng)開區(qū)管委會）根據(jù)本意見規(guī)定，擬定收回補償方案報市政府批準后實施。

5．對處置完畢的低效用地，應及時在低效用地清理臺賬及分布圖上做好記載，做到處置一宗、核銷一宗，同時做好案卷歸檔工作。

六、預防和監(jiān)管

（一）加強建設用地供應管理，確保“凈地”出讓

自然資源主管部門供應土地時，應當權利清晰，安置補償?shù)轿?，沒有法律經(jīng)濟糾紛，地塊位置、使用性質、容積率等規(guī)劃條件明確，具備動工開發(fā)所必需的其他基本條件，方可實施供地。防止因政府或有關部門的行為造成土地閑置。

（二）嚴格執(zhí)行建設項目準入制度

    縣區(qū)人民政府（銅陵經(jīng)開區(qū)管委會）要根據(jù)相關法律法規(guī)，按照建設項目準入標準、條件嚴格執(zhí)行建設項目準入制度；要全面推行“標準地”制度，明確新建產(chǎn)業(yè)項目“標準地”的投資、能耗、環(huán)境、建設、畝均稅收等控制性指標，與用地企業(yè)簽訂“標準地”投資建設協(xié)議，對未完全履行協(xié)議的，應督促項目方盡快按協(xié)議履約，切實提高項目履約率、資金到位率。

縣區(qū)人民政府（銅陵經(jīng)開區(qū)管委會）、招商部門要定期不定期對投資方履行“投資協(xié)議”情況進行檢查，對嚴重違約的項目，應追究投資方相應的違約責任；對項目引進單位要進行綜合考核評價，并及時通報考核評價結果。

（三）強化新增建設項目節(jié)地評價制度

在建設項目可行性研究、初步設計、土地審批、土地供應、供后監(jiān)管、竣工驗收等環(huán)節(jié)，要嚴格執(zhí)行行業(yè)建設用地標準，建設項目的用地規(guī)模和功能分區(qū)，不得突破標準控制。對符合供地政策和產(chǎn)業(yè)政策、沒有用地標準或超過用地標準的建設項目，必須開展建設項目節(jié)地評價論證，依據(jù)節(jié)地評價結果和專家評審意見辦理用地手續(xù)。

（四）加強土地稅收征管

    稅務部門要及時掌握建設項目用地明細，依法征收耕地占用稅、契稅、土地使用稅。對于欠繳稅款的土地使用權人，稅務部門要采取相應措施啟動征繳程序，依法予以追繳稅款及滯納金；構成犯罪的，移交司法機關追究刑事責任。稅務部門要與相關部門加強聯(lián)動，對以地入股、股權轉讓的，要重點跟蹤監(jiān)管，防止稅款流失。

（五）建立土地市場失信行為懲戒制度

自然資源主管部門要按照《安徽省自然資源市場信用管理實施辦法》要求，對拖欠土地使用權出讓金、閑置土地、擅自改變土地用途、未履行土地復墾義務、非法占用和轉讓土地等五類土地市場失信行為，依據(jù)《安徽省自然資源市場失信行為懲戒清單（2020年版）》對信用主體實施懲戒，并按照《安徽省社會法人失信行為聯(lián)合懲戒暫行辦法》規(guī)定，使用公共信用信息，對信用主體實施聯(lián)合懲戒。

七、工作要求

（一）加強領導，精心部署。自然資源主管部門、縣區(qū)人民政府（銅陵經(jīng)開區(qū)管委會）要統(tǒng)籌安排，周密部署，明確工作內(nèi)容和責任分工，落實人員和經(jīng)費，為閑置土地和低效用地清理處置工作提供堅實保障。

（二）實事求是，強化監(jiān)督。自然資源主管部門、縣區(qū)人民政府（銅陵經(jīng)開區(qū)管委會）要堅持實事求是的原則，認真組織開展閑置土地和低效用地的清理調查工作，摸清底數(shù)，確保清理結果全面、準確、取得實效。

（三）立足長遠，構建機制。要強化土地供后監(jiān)管，嚴格履行合同約定，監(jiān)督企業(yè)依法依規(guī)、節(jié)約集約用地。注重日常監(jiān)管和防范，加強部門合作和信息交流，將閑置土地和低效用地信息及時通報發(fā)改、環(huán)保、金融監(jiān)管等部門，對有閑置土地和低效用地的企業(yè)，限制其項目立項和融資。要建章立制，加強制度約束，通過行政、法律、經(jīng)濟等手段，防止發(fā)生囤地和浪費土地現(xiàn)象。

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2021年7月8日

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